(首发《中国审计》2008年第6期，有删改）

2007年4月，国家发展与改革委员会与信息产业部开始联合推动漫游费上限下调，根据公布的规划，将于当年12月正式开始下调。

5月两部委在信息产业部网站刊登消费者意见调查问卷，听取消费者意见。7月起组织由北京邮电大学、信息产业部电信科学研究院、发改委宏观经济研究院专家组成独立项目组实地调研，并分别提出漫游费调整方案。同时，还聘请会计师事务所测算了漫游费成本。

2008年元月22日，两部委在北京召开漫游费上限下调听证会，五大运营商代表、由五地消费者协会推荐的消费者代表、专家代表以及发改委、信息产业部、国资委等部委相关负责人参加了会议，在会上，项目组提出两套建议方案供讨论，会计师事务所也在条件并不具备的条件下，推算出漫游通话成本为每分钟0.0485元。

两个提交听证会的漫游费上限下调方案

2月5日，农历戊子年春节前最后一个工作日，信息产业部根据听证会意见，在方案二的基础上提出新的修改方案，将主叫上限标准从每分钟0.7元下调为0.6元，将被叫上限标准从每分之能够0.3元增加到0.4元，并与消协代表、专家进行了研讨。按此方案，漫游费最高下降幅度高达73％。

正式实施的漫游费上限下调方案

2月13日，春节后第一个工作日，两部委正式下发漫游费上限下调通知，要求两大运营商从3月1日开始按新的资费规定实施，只有在确有技术问题难以按时实施时，才可提出申请，且最迟必须于5月1日开始实施。2月28日，两大部委批复中国移动、中国联通两大移动运营商的请示，除未参加任何套餐的用户从3月1日起按新的资费实施外，其他用户都可延迟到4月1日。

至此，漫游费调整告一阶段。在这次漫游费上限下调过程中，第一次有关部委官方通过网站调查搜集消费者意见，第一次听证存在竞争的产品价格，第一次听证标的为一个限制性价格而不是一个确定的价格，第一次听证由独立专家组提出的方案而不是由有关部委或经营者提出，第一次在全国范围内听证降价方案，第一次从全国五大地区选择消费者代表。这么多的第一次，也导致漫游费调整成为一个全国关注焦点，众多媒体、消费者都积极参与评论，甚至中央电视台、人民日报（人民网）、新华社（新华网）等中央权威媒体也积极参与，但令有关部委不解的是最高达73％的下调幅度，居然消费者还不满足，而有关媒体的报道中，也经常包含对漫游费理解不正确的内容。这确实值得有关各方反思。

反思一：应及时公布所有必要的信息。

在整个漫游费调整过程中，实际针对的调整部分并不一致，在调研初期，两部委针对的下调部分是漫游时基本通话费（预付费每分钟0.8元，后付费每分钟0.6元），这比本地基本通话费（预付费每分钟0.6元，后付费每分钟0.4元）高出每分钟0.2元，在2007年5月的网络调查中针对的也是这0.2元的价格差。但在深入分析后，两部委发现漫游时通话费用实际由本地基本通话费、漫游附加部分、长途通话费三部分组成，因此将下调范围也加以扩大，但这并未能公开说明，甚至连漫游时实际通话费用的组成也未能公开说明，这是导致媒体、消费者误解的重要原因。

调整前中国移动后付费标准资费用户漫游时资费

反思二：应关注媒体报道，及时纠正不实报道。

2007年中，个别“专家”说出“漫游费成本为零”、“漫游费通话暴利”，实际无论是“专家”本人还是有关部委，都认为指的是漫游基本通话费比本地多出的0.2元，而不是信息产业部此前公布的漫游费上限——预付费每分钟0.8元，后付费每分钟0.6元，但有关部委一直未能公开解释，甚至直到两个漫游费听证方案被曝光时，仍然只是由某专家以个人名义加以解释，但由于其权威性有限，并未能纠正误解，反而导致更多的负面评论出现。

反思三：竞争产品上限下调听取民意效果不明显。

此前的听证会大都进行的是价格上调的听证，例如水、电、气等价格听证都为上调，2007年从北京开始的公共交通费用下调听证，实际服务提供者并不负担下调带来的损失，而是由地方财政给予补贴，实际服务提供者的收益并未减少，甚至可能增加。漫游费上限下调听证则不同，调整后的收入下降将由电信运营商负担，电信运营商承受能力和消费者愿望之间的矛盾很难调节，尤其是“漫游费成本为零”流传后，除非不再收取漫游费，否则很难让消费者满意，但这显然做不到。竞争性产品价格下降听证、调研效果不明显，最好还是尽早调整，并不断调整为好，建议建立定期的调整周期不断加以分析并调整。

反思四：听证内容必须简明以便消费者理解。

去年开始，信产部就要求各运营商规范资费，以保证消费者的知情权和选择权。2月14日，信息产业部又下发了《关于规范电信资费方案管理的指导意见》。但关于漫游费的构成一直没有明确解释，两个听证方案中分别出现了主叫用户、被叫用户、占用国内长途电路、预付费用户、后付费用户等术语，消费者很难理解，事实证明，即使代表消费者参加听证会的五位代表也基本都没有能够弄明白漫游费究竟指什么，连基本概念都没有统一认识，听证结果可想而知。

反思五：听证第三方提出方案并不合理。

漫游费上限下调方案，既不是有关运营商提出的方案，也不是有关主管部委提出的方案，而是两部委委托研究机构和专家学者提出的方案，政府主管部门将自己的责任定位为召集听证会、主持听证会，并在充分听取了各方面的意见之后来做出决策。也就是说，经营者、主管者和消费者同时讨论第三方提出的方案，在听证会上，经营者和消费者都不能接受两个方案，几大运营商对方案的意见也不一致，各方意见并不统一，实际听证会变成了方案研讨会。但由于信息不对称，经营者掌握信息大于专家，专家掌握信息大于消费者，消费者代表明显欠缺电信、财务、企业运营等知识，看不懂听证方案，实际也并未能提出合理的修改意见。

反思六：成本核算并不适用于所有行业。

本次漫游费调整，聘请了第三方核算漫游费成本，某会计师事务所采用估算方法得出漫游费通话成本稍高于本地通话成本，对于一般地区而言，平均高出的幅度（上限）为0.0485元/分钟。这是一个概算，除能证明漫游不是零成本外，并无其他实际价值。事实上由于电信运营领域高固定资产、低变动成本的成本结构，这种单独业务的成本核算体系，在发达国家也没能很好解决。在核算出漫游费通话成本稍高于本地通话成本后，听证方案时又都不考虑这部分成本，明显的自相矛盾。听证结果也证明，这部分成本在漫游通话时所占比例很小。

反思七：形成有效竞争环境最有利于价格下调。

在漫游费听证会上，中国移动表示无论哪种方案都支持，称将积极响应信产部的号召，进行相关设备、系统的建设和改造，克服困难，确保新资费政策的顺利和实施。另一个移动通信运营商中国联通的代表却明确表示，希望采用降价幅度较小的方案一，漫游费下降将进一步加剧竞争失衡。固网运营商中国电信和中国网通则表示，如果漫游费下调，它们将面临更加严峻的竞争。四大运营商意见明显不一致。实际上，任何价格下调，最有效的政策不是有关部委的调整，而是通过形成有效竞争，加剧运营主体之间的市场竞争，来推动经营者主动降价。

反思八：下发通知前需充分考虑到实施周期。

此次资费调整与以往的“在旧有的资费体系基础上附加新的套餐”不同，由于制定了全面的上限，因此需要对目前仍在使用的每一个套餐，不管用户数多少，不管现在是否还在发展新用户，都需要按新的上限调整。也就是说，必须对所有套餐都过滤一遍，其难度可想而知。有关部委只给留出了十余个工作日，明显未能考虑到调整难度，实施最终也不得不同意大部分用户延期按新标准执行。

经过长达10个月的漫游费调整调研、讨论，新的漫游费上限方案即将全面实施了。由于流程中引入了大量的创新，出现一些问题在所难免，试点已迈出了可喜的一步，都值得肯定，只有不断探索，才能推进有关工作的不断提高。